今年，最高檢出臺了《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（下稱《意見》），指出了在“兩法銜接”過程中仍存在著一些值得重視的問題，需要檢察機關履行行政違法行為監(jiān)督職能，推進行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接機制建立健全。

　　筆者通過梳理近兩年湖北省宜昌市葛洲壩檢察院辦理的行政違法行為監(jiān)督案件，發(fā)現行政機關在推進“兩法銜接”過程中存在對于刑事案件的犯罪嫌疑人是否需要處以行政處罰、應當在何時處以行政處罰、刑事處罰與行政處罰如何銜接等問題認識不清的現象。本文擬圍繞相關問題，就檢察機關如何加強行政違法行為檢察監(jiān)督，進一步優(yōu)化行政執(zhí)法，強化行刑銜接，提幾點針對性建議。

　　一是刑事處罰與行政處罰的雙重迭加。這是指一些案件已經進入刑事訴訟程序，但行政機關卻在刑事訴訟活動終結前就同一違法事實重復立辦行政案件并對同一相對人作出行政處罰。如葛洲壩檢察院在辦理一起涉嫌非法捕撈水產品罪刑事案件過程中發(fā)現，某縣農業(yè)農村局在明知公安機關已經對兩名犯罪嫌疑人立案偵查的情況下，時隔一個月仍對二人非法捕撈的違法行為進行行政立案，并處以高額罰款。行政機關如此處理不僅違反了《意見》，也對當事人的合法權益造成損害，甚至會導致“同案不同判”的結果，有損司法的嚴肅性、統(tǒng)一性、權威性。

　　二是刑事處罰與行政處罰的雙重缺失。一些經檢察機關審查后依法作出相對不起訴決定的刑事案件，需要對被不起訴人給予行政處罰的，檢察機關應依法向相關行政機關提出檢察意見。但一部分行政機關在收到檢察意見后并未及時作出處理，存在怠于履職情形，造成行為人刑事處罰與行政處罰雙重缺失。此種情形之下，雖然檢察機關對行為人依法作出了相對不起訴決定，但不起訴并不意味著不處罰。行為人存在違法行為，且是比一般違法行為性質更為惡劣的犯罪行為，行政機關應當根據檢察意見書依法作出行政處罰，避免出現行刑銜接的“真空地帶”。

　　三是行刑銜接過程中的“最后一公里”問題。如葛洲壩檢察院辦理的一起交通肇事案中，涉案人被判處刑罰后，公安機關依照刑事判決依法吊銷了涉案人的機動車駕駛證，但該處理結果未被及時移送至交通運輸主管部門，導致該涉案人所具有的道路運輸從業(yè)資格一直未被注銷。此問題在各地均有發(fā)現，最終需要通過行政檢察部門的監(jiān)督及時糾正。由此暴露出的行刑銜接過程中的信息不對稱、機制不健全等問題需要引起關注。

　　一是部分執(zhí)法人員對相關法律知識掌握得不夠全面。實踐中，除公安機關外，多數行政機關執(zhí)法人員往往對行政處罰法等與本行業(yè)相關的法律法規(guī)較為熟悉了解，而對刑法、刑事訴訟法接觸不多、認識不足、學習不深，如對于違法行為是否達到刑事立案標準判斷不準確、案件進入刑事訴訟階段前后處理不規(guī)范等，導致在行刑銜接過程中出現不作為或亂作為的情形。

　　二是實踐中行刑銜接機制未建立健全。雖然行政處罰法、《最高人民檢察院關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》等法律和司法解釋對于行刑正向銜接、反向銜接都作出了相關規(guī)定，但在案件移送、證據材料移交、案件處理信息反饋、定期通報制度建立等方面給司法實踐留下了較大空間。而各地均或多或少存在司法機關與行政機關對建立健全行刑銜接機制認識不夠統(tǒng)一、交流不夠充分的情形，沒有出臺具體的正向銜接和反向銜接辦法，導致部分行政機關重視程度不夠，出現案件應移未移以罰代刑、對違法犯罪行為人不刑不罰、銜接處理不完全不徹底等情形。

　　三是部分行政單位政績觀存在偏差。一些行政單位存在錯誤的政績觀、法治觀，出現“逐利執(zhí)法”現象，在考核指標的壓力下，產生過度執(zhí)法、唯指標執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等行為�？此啤靶“浮�，卻嚴重影響當事人合法權益，損害司法權威。

　　一要加強部門聯(lián)動，全面篩查線索。對于行刑正向銜接的案件，在刑事案件辦理的同時，行政檢察部門要加強與刑事檢察部門的協(xié)作配合和同步審查，進行“三查”，即一查是否作出行政處罰決定、二查作出行政處罰決定的時間、三查行政處罰的法律適用情況，篩選出行政處罰不當，需要檢察機關進行行政違法行為監(jiān)督的線索；對于行刑反向銜接的案件，刑事檢察部門要將需要作出行政處罰的案件信息移送行政檢察部門，由行政檢察部門對檢察意見書進行審核和跟進。要牢固樹立“全鏈條”監(jiān)督意識，持續(xù)關注檢察意見的落實情況，對于涉及其他行政主管部門作出后續(xù)處理的，要監(jiān)督信息移送、情況通報，對于怠于履職或履職不到位的，應當作為監(jiān)督線索進一步調查。

　　二要踐行一體化履職，把握監(jiān)督時機。行政違法行為檢察監(jiān)督是一種主動監(jiān)督，這種主動性很大程度體現在對監(jiān)督時機的把握上，如上文提到的葛洲壩檢察院在辦理一起涉嫌非法捕撈水產品罪刑事案件過程中，發(fā)現行政機關在刑事偵查階段重復立案，并進行行政處罰的違法情形。但該監(jiān)督線索在刑事案件辦結后才移送至行政檢察部門，屬于事后監(jiān)督，鑒于刑事案件辦理中充分考量了行政機關對行為人處以高額罰款行政處罰的情形，監(jiān)督的空間十分有限，監(jiān)督效果也不夠理想。辦案人員經過復盤后認為，該案如果在事中監(jiān)督則可以監(jiān)督撤銷行政處罰決定，更能彰顯監(jiān)督剛性，更能優(yōu)化案件辦理效果，更有利于保障當事人的合法權益。因而檢察機關要精準把握監(jiān)督時機，不僅要敢于監(jiān)督，也要善于監(jiān)督，讓監(jiān)督更有力。

　　三要強化外部溝通，建立長效機制。檢察機關對于辦理的個案，要全面審查案件背后的一類問題，深入推進溯源治理，切實做到“辦理一個案件，解決一類問題”。目前行刑銜接中缺少操作性較強的具體指引，因此需要各地司法機關與行政執(zhí)法機關加強協(xié)作配合，根據當地實際情況共同建立健全切實可行的行刑銜接機制。檢察機關可主動與行政執(zhí)法機關通過開展會商座談等形式，就文書送達、證據材料移送、處理結果反饋等內容達成一致意見，擬定行刑銜接意見辦法，使行政執(zhí)法與刑事司法之間既無讓違法行為人逍遙法外的“真空地帶”，也無損害行為人合法權益的“違法迭加”，充分實現行政執(zhí)法與刑事司法的功能互補。

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